1. Introducción

Entre los meses de marzo y agosto de 2014 los principales precandidatos a la Presidencia de la Nación para las elecciones del año 2015 firmaron la Declaración de compromiso sobre política energética que fue elaborada por el grupo de ex secretarios de energia, y firmada por Mauricio Macri, Ernesto Sanz, Sergio Massa, Margarita Stolbizer, Hermes Binner, Julio Cobos, en ese momento todos precandidatos a la Presidencia de la Nación. Además de ellos, la DECLARACION fue firmada por la UCR, el GEN, por el PARTIDO SOCIALISTA y por varios  líderes parlamentarios de dichos partidos.

La declaraciónde compromiso es, en esencia, un documento programático que los firmantes secomprometieron a utilizar como marco de referencia para la elaboración de losProgramas de Gobierno en caso de ganar las elecciones de 2015. Al respecto elpárrafo introductorio dice textualmente: 

“los abajo firmantes nos comprometemos a observar como marco de referencia para la elaboración de programas de gobierno en el área energética los siguientes puntos”.

Se trata de un documento sintético que consta de 14 puntos publicado en el Libro Consensos Energéticos 2015[1] .

Ya promediando 2018, este documento analiza el estado del cumplimiento de estos compromisos programáticos generales acordados en 2014.

• El análisis del estado de cumplimiento de los 14 puntos acordados.

• Política de estado

“Lapolítica energética se concibe como una política de Estado, se asume comoestratégica, y debe ser accesible al conocimiento de cualquier ciudadano quetendrá derecho a informase sobre la operación, los objetivos, los planes”

Una lectura simple de este enunciado permitiría afirmar que todavía Argentina está, en 2018, lejos de la aplicación del concepto “Política de Estado” en el área energética. Lo ocurrido en el mes de mayo con la ley de tarifas – aprobada en el Congreso de la Nación y vetada por el Presidente en ejercicio de sus facultades constitucionales- demuestra que Argentina está lejos aún del ideal que significa la Política de Estado: diálogo nulo inter fuerzas en el Parlamento; diálogo insuficiente dentro del espacio de Cambiemos, y finalmente insuficiente información al ciudadano que “tiene derecho a informarse” pero, todavía, imposibilidades reales de ejercer ese derecho.

• Plan estratégico orientativo

“Se establecerá un “Plan Estratégico Orientativo” de largo plazo, el que será refrendado por el Congreso Nacional. Entre sus preceptos deberá considerar criterios de eficiencia, diversificación, integración regional y desarrollo ambientalmente sustentable, y preverá la revisión periódica de los objetivos y metas establecidos”

A mediados de 2018 el Objetivo de contar con un Plan Estratégico Orientativo no ha sido cumplido y estamos más lejos aún de poder contar con un refrendo del Congreso Nacional.

Este objetivo podría cumplirse si se revierte el atraso en lo que resta del periodo de Gobierno; si se sometieran a discusión pública los resultados preliminares; si se estableciera un cronograma y si se cumpliera con el prerrequisito de informar a la oposición para asegurarse el refrendo del Congreso.

• Diversificación de las fuentes primarias de energía.

“Sepromoverá la reducción de la dependencia de recursos fósiles, alentando ladiversificación de fuentes primarias de energía. Se alentará el desarrollo deprogramas específicos para la hidroelectricidad y la generación eólica. Paraesa diversificación se promoverán inversiones privadas y asociacionespúblico-privadas para licitar obras donde la base de adjudicación sea laprovisión de energía eléctrica al menor costo. Los fondos públicos disponiblesse afectarán a energías que diversifiquen la oferta primaria o eléctrica y nosean susceptibles a esquemas de asociación público-privada”

En este caso se puede verificar un avance significativo en el inicio de los aprovechamientos hidroeléctricos sobre el rio Santa Cruz y en proyectos de generación eólica y solar.

La realización de los estudios ambientales y la redefinición del esquema legal para las centrales hidroeléctricas del río Santa Cruz permitieron el inicio de la construcción de estas.

En el mismo orden de ideas la Reglamentación de la Ley 27191 y las Licitaciones del Plan Renovar permitieron avanzar en la adjudicación y contratación de numerosos proyectos de generación de Energía Eólica; Solar y otras fuentes renovables no convencionales promovidas por el régimen de la ley mencionada, obteniendo ofertas de precios de generación con fuertes reducciones frente a las experiencias precedentes, en un todo de acuerdo con la experiencia internacional.

Es importante mencionar que especialmente en el caso de la Energías Renovables es protagónico el papel desempeñado por la inversión privada.

Se debe tener presente que aún no se conoce un PLAN ESPECIFICO PARA LA HIDROLECTRICDAD como claramente postula el texto de la “Declaración de Compromiso”.  Contribuyen a este aspecto negativo dos circunstancias: la primera de ellas es que al no existir todavía el PLAN ENERGETICO ESTRATEGICO, a lo cual nos hemos referido en el punto 2.2, mal podría existir un PLAN ESPECIFICO PARA LA HIDROELECTRICIDAD.

Sin embargo, no sería esa la causa del incumplimiento de tan importante compromiso ya que la elaboración de un Plan Específico para la Hidroelectricidad requiere la realización de Estudios y Proyectos Hidroeléctricos muy complejos[2] que nos consta que no se están realizando en Argentina.

• Objetivos para la construcción de centrales nucleares.

“Porley especial del Congreso se determinarán los Objetivos del Plan deConstrucción de Centrales Nucleares en base a necesidades energéticasproyectadas, y a criterios técnicos, económicos y ambientales. Se promoverá eldesarrollo de generación nucleoeléctrica a través de un programa que contemplela actividad de la industria atómica con las máximas condiciones de seguridad anivel mundial y las factibilidades económica y financiera”

Este Objetivo está claramente incumplido: no hay “ley especial del Congreso” sancionada; ni proyecto del Ejecutivo; ni proyecto alguno en elaboración y/o discusión; no se conocen las Factibilidades económicas ni financieras de las centrales futuras, no se conoce ningún régimen de promoción de la actividad nuclear; no se conocen los costos totales de generación de las nuevas centrales nucleares.

• Biocombustibles

“Sepromoverán programas destinados al desarrollo de los biocombustibles(biodiesel, bioetanol) para contribuir a substituir importaciones de derivadospetroleros y a la diversificación de la matriz energética”

Si bien se ha avanzado en lo referente al porcentaje de mezclas en las naftas incrementando del 10% al 12 % la participación del etanol, lo cual es un hecho muy positivo, todavía Argentina está lejos de la implementación de un plan general de Biocombustibles que cumpla con lo acordado en la DECLACION DE COMPROMISO.

Todavía Argentina está lejos de un cambio radical en los modos de consumir biocombustibles para alcanzar los objetivos planteados, de substituir la importación de derivados del petróleo en forma significativa, y diversificar la matriz energética con la finalidad de disminuir la emisión de gases de efecto invernadero.

Es de hacer notar que el potencial de expansión del porcentaje de mezclas de etanol/nafta es todavía amplio, pero para ello habría que hacer estudios económicos y ambientales profundos por el lado de la oferta (industria azucarera y maicera), y transformaciones importantes por el lado de la demanda (vg. implementación del motor flex en el parque automotor); temas que aún no se están implementando ni debatiendo.

• Eficiencia energética

“Se promoverán criterios de eficiencia energética para reducir la tasa de intensidad energética de la Argentina de sus actuales niveles, superiores a la unidad (unidades de energía por unidad de producto), a la tasa promedio mundial actual de 0,7 en el curso de la próxima gestión de gobierno”.

En este punto debe destacarse el compromiso personal del propio presidente de la República con el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia energética, que se traduce en sus discursos a la comunidad apelando a un mejor y más racional consumo en el hogar[3].

Sin embargo, debe destacarse que el Objetivo planteado en la DECLARACIÓN DE COMPROMISO para la eficiencia es importante en términos cuantitativos: se trata de aumentar la eficiencia en una cifra importante en relativo poco tiempo, ya que la Declaración establece un Objetivo concreto de intensidad energética a alcanzar en 2019.  En este sentido no se conocen las metas parciales que nos indiquen si ese compromiso será cumplido o no al final del mandato.

Tampoco ayuda la eliminación de la Subsecretaría de Ahorro y Eficiencia Energética que tenía como misión contribuir al cumplimiento de este compromiso.

• Roles de la Nación y las provincias.

“Se adecuarán y precisarán, conforme a los preceptos constitucionales, los roles dela Nación y las provincias en cuanto a regulaciones y competencias. Se normalizarán los Entes Reguladores, transformándolos en organismos altamente profesionalizados”

El hecho más significativo desde el punto de vista institucional ha sido la normalización de los Entes Reguladores de jurisdicción nacional, y el funcionamiento de las instituciones estatales en un total acuerdo a los preceptos constitucionales.

Contabilizamos como altamente positivo la creación del Consejo Federal de la Energía que es una instancia de diálogo directo entre los ministerios energéticos provinciales con el Ministerio de Energía de la Nación.

• Marco jurídico para los hidrocarburos.

“Se reformulará la estructura legal vigente en función de las nuevas realidades jurídicas, institucionales y geológicas. Las leyes que surjan del nuevo ordenamiento, incluida una nueva Ley de Hidrocarburos, deberán contar con amplio consenso de las fuerzas políticas para que pueda ser aplicada en todo el territorio nacional. Esa nueva legislación deberá conciliar los intereses de las provincias y de la Nación, facilitar el pleno desarrollo de los recursos del país y posibilitar la exploración en el Mar Argentino hasta el talud oceánico. También preverá la adecuación institucional para que el Estado pueda ejercer en forma adecuada su rol de fiscalización”

La simple lectura de este punto permite afirmar que a mediados de 2018 no se ha cumplido aún lo acordado; no existe un borrador de proyecto de una nueva Ley de Hidrocarburos, ni el consenso de las fuerzas políticas que menciona la DECLARACION DE COMPROMISO para llevar adelante tal cometido.

• Programa de exploración petrolera.

“Se promoverá unprograma exploratorio de hidrocarburos que abarque tanto las cuencassedimentarias convencionales como las no convencionales, recurriendo para elloa la licitación pública internacional. Para los modelos contractuales se tomaráen cuenta la experiencia internacional y los antecedentes exitosos en laregión”

La DECLARACION DE COMPROMISO dice claramente: “Se promoverá un programa exploratorio que abarque cuencas sedimentarias convencionales y no convencionales”; a mediados de 2018 ese PROGRAMA todavía NO EXISTE.

Tampoco en consecuencia pude existir la LICITACION INTERNACIONAL como método de adjudicación de las áreas a explorar; ni mucho menos el MODELO CONTRACTUAL a utilizar.

No son sucedáneos del citado PROGRAMA EXPLORATORIO ni el régimen de promoción de la Resolución MINEM 46/2017; ni la Resolución MINEM 197/18, aunque el Régimen establecido en esta última podría SI ser parte integrante de un PROGRAMA EXPLORATORIO.

• Integración energética regional.

“Se promoverá unapolítica de integración energética para conformar mercados regionales de gasnatural y de electricidad que aprovechen la complementariedad de los recursosen la región, y las conexiones físicas existentes. Dentro de esta políticadeberán tener prioridad los acuerdos con los respectivos socios regionales parala ejecución de las obras del aprovechamiento hidroeléctrico sobre el AltoUruguay. También se propiciarán nexos de cooperación y complementación conBrasil en materia nuclear para encarar una estrategia conjunta para esta fuenteenergética”

En este rubro se han hecho avances concretos que deben ser contabilizados como muy positivos: 1) las interconexiones gasíferas con Chile han servido para inaugurar canales de importación y exportación de gas natural después de más de una década del corte unilateral de gas por parte de Argentina; 2) Con Paraguay los acuerdos en los temas pendientes de resolución por la CH Yacyretá y el acuerdo para la construcción de la CH Aña Cuá, sobre margen derecha; 3) las exportaciones de gas a Uruguay , todos los cuales favorecen la integración regional.

No se ha avanzado en lo específico relativo a la CH Garabí, ni a nuevos acuerdos con Brasil en materia de estrategia conjunta en materia de Energía Nuclear.

• Gestión de YPF.

“Se impulsará lagestión autónoma de YPF, para que rija su plan de negocios por objetivosempresarios, privilegiando la exploración, el desarrollo y la explotación delas cuencas argentinas, de los recursos convencionales y no convencionales. Laempresa mantendrá su capitalización bursátil en el mercado argentino e internacionaly podrá establecer asociaciones estratégicas con empresas nacionales ointernacionales a partir de contratos estándar consustanciados con lascondiciones de la nueva política energética. La gestión de YPF será auditadapor la AGN sin perjuicio de otras auditorías que se realicen sobre la empresa”

En este caso podemos afirmar que existe un cumplimiento parcial. 

Se ha garantizado efectivamente la gestión autónoma de YPF, sustrayéndola de potenciales influencias negativas de la política, que pudieran afectar su funcionamiento.

En cambio, no puede decirse que YPF haya cumplido, por su parte, la encomienda de generar un Plan de Negocios, privilegiando sobre todo la exploración de recursos convencionales de Argentina.

Queda claro que no se ha cumplido ni está en vías de que esto se cumpla con el postulado que dice: “La gestión de YPF será auditada por la AGN sin perjuicio de otras auditorías que se realicen sobre la empresa”

• Precios y tarifas.

“Los precios ytarifas energéticas deberán retribuir costos totales de los serviciosproducidos, asociado a estándares de calidad y confiablidad preestablecidos. Sereducirán los subsidios presupuestarios a la energía no justificadossocialmente, con la meta de tener precios mayoristas únicos en los mercados de gasy electricidad y con el objetivo de finalizar el período de transición definidocon un set de precios y tarifas que reflejen costos económicos. Para aquellosusuarios vulnerables, según indicadores socioeconómicos, se establecerá unapolítica de subsidios focalizados (tarifa social), que incluirá a losconsumidores de gas licuado de petróleo (gas en garrafas).

Este punto tiene una importancia fundamental en la normalización del sistema energético argentino que había llegado a una situación límite de deterioro, después de doce años de congelamiento tarifario.

Como puede apreciarse, la DECLARACION DE COMPROMISO se refiere a resolver cuatro grandes cuestiones: a) Los PRECIOS energéticos; b) Las Tarifas reguladas de los servicios públicos energéticos; c) La eliminación de los subsidios no justificados socialmente; y d) la creación de un régimen de tarifa social.

Las Tarifas reguladas de la electricidad y del gas natural fueron bien resueltas, de acuerdo a la normativa legal aplicable y el proceso supervisado y dirigido por los Entes Reguladores normalizados. Ese objetivo fue bien cumplido.

La eliminación de los subsidios presupuestarios de raíz energética no justificados socialmente, es un objetivo en vías de cumplimiento.

La implementación de un Régimen de Tarifa Social para usuarios vulnerables se ha implementado y es un compromiso cumplido.

En cambio, el compromiso que establece que: “Los precios… energéticos deberán retribuir costos totales de los servicios…” no ha sido cumplido por lo menos en lo que es el precio más importante de la economía energética argentina: el Precio del gas natural en boca de pozo. El precio del gas natural es, como lo ha establecido el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, un “precio regulado por el Estado nacional”. Ese precio no ha sido regulado conforme a los costos de producción; y por lo tanto este compromiso no ha sido cumplido.

Existe un consenso académico suficiente para afirmar que, al menos en el cumplimiento de este punto se cometieron graves errores desde la administración energética.

En este contexto podemos afirmar que este punto se ha cumplido parcialmente.

• Desarrollo energético sustentable.

“Se adoptaránnormas de preservación ambiental aceptadas internacionalmente y que permitan eldesarrollo sustentable de la energía. La exploración y explotación de recursosfósiles no convencionales (Shale gas/Shale oil) será objeto de un régimenambiental especial sancionado por ley del Congreso.

Sin perjuicio de que Argentina ha tomado decisiones trascendentes en materia de preservación del medio ambiente; queda claro que este punto que concretamente dispone que: “La exploración y explotación de recursos fósiles no convencionales (Shale gas/Shale oil) será objeto de un régimen ambiental especial sancionado por ley del Congreso”, no ha sido cumplido ni el mismo está en vías de ser cumplido en fecha próxima.

• Medidas de urgencia y transición.

La DECLARACION DE COMPROMISO estableció tres medidas urgentes para la transición que denominamos A, B y C:

“Realización de una auditoría independiente de lasreservas de hidrocarburos a cargo de (una) empresa especializada seleccionadapor concurso internacional”

Este punto está absolutamente no cumplido ni ha sido iniciado hasta el presente.

“Implementación de un plan de normalización y puesta apunto de del sistema eléctrico del área metropolitana a los efectos de resolverlos graves problemas de suministro que tuvieron lugar en diciembre de 2013 yenero de 2014”.

El punto ha sido cumplido y se puede razonablemente afirmar que el sistema eléctrico del área metropolitana se encamina hacia la normalidad.

“Replanteo del sistema actual (vigente en 2015) deimportaciones de productos energéticos, en particular el de gas natural comoGNL, hoy con un suministro inseguro, caro y proco transparente”

El tema de la importación del GNL ha sido normalizado, en la actualidad es un sistema seguro; han disminuido los precios por una mayor competencia y al mismo tiempo por una caída de los precios internacionales del GNL; y el sistema es hoy transparente.

• Resumen y conclusiones

Se realizó un análisis sistemático del grado de cumplimiento de los temas que formaron parte de la DECLARACION DE COMPROMISO SOBRE POLITICA ENERGETICA firmada por los principales líderes políticos argentinos en 2014, entre ellos, notoriamente, por el actual presidente de la Nación: Mauricio Macri; miembros relevantes de la coalición oficialista CAMBIEMOS, y una importante parte de la actual oposición parlamentaria.

La DECLARACION DE COMPROMISO consta de trece puntos “programáticos de fondo sobre la política energética” y tres “medidas urgentes”.

Del análisis realizado a treinta meses de iniciada la gestión del actual gobierno, surge un grado de cumplimiento desparejo de los compromisos asumidos. Algunos se han cumplido a satisfacción, sin embargo, en otros lo acordado no ha sido cumplido, ni siquiera en sus fases preliminares.

El análisis cuantitativo indica que, en lo relativo a “los acuerdos programáticos sobre política energética”, SE CUMPLIERON dos Acuerdos; siete tuvieron un CUMPLIMIENTO PARCIAL y cuatro NO FUERON CUMPLIDOS. En lo relativo a las “medidas urgentes”, dos fueron cumplidas y una no fue cumplida.

Un análisis cualitativo indica que permanecen incumplidos los compromisos asumidos que requerían acuerdos políticos capaces de plasmarse en acuerdos parlamentarios profundos como para aprobar leyes de fondo; y constituirse en verdaderas Políticas de Estado que puedan perdurar durante largos períodos, que contengan varios ciclos de gobierno.

Dentro de estos incumplimientos deben citarse los siguientes: 1) Reforma del Marco Jurídico de los Hidrocarburos; 2) Aprobación por Ley del Congreso del Plan Energético Nacional; 3) Ley de Programa para la construcción de Centrales Nucleares; 4) Plan Nacional de Exploración de Hidrocarburos; 5) Régimen ambiental especial sancionado por ley del Congreso para la exploración y explotación de recursos fósiles no convencionales (Shale gas/Shale oil).

En lo que hace a las medidas urgentes propuestas en la DECLARACION es muy significativo que no se haya cumplido la primera de las MEDIDAS URGENTES comprometidas: la Auditoría Independiente sobre el Inventario de Reservas de Hidrocarburos en todas sus categorías.

Se han cumplido a satisfacción en cambio dos medidas urgentes de las acordadas en la DECLARACION: la normalización y puesta a punto -todavía en curso- del sistema eléctrico del área metropolitana resolviendo, o estando en vías de solucionar los graves problemas de suministro que tuvieron lugar en diciembre de 2013 y enero de 2014, y el tema de la importación del GNL que ha sido normalizado y  en la actualidad es un sistema seguro que ha disminuido los precios por una mayor competencia y al mismo tiempo por una caída de los precios internacionales del GNL: el sistema es hoy transparente.

Dentro de las medidas programáticas acordadas se han cumplido las atinentes a la normalización de los ENTES REGULADORES ENERGETICOS NACIONALES; los procesos de REVISION TARIFARIA INTEGRAL de las empresas prestatarias de servicios públicos energéticos – gas natural y energía eléctrica – de jurisdicción nacional; la disminución de los subsidios energéticos socialmente no justificados. y el establecimiento de una tarifa social para los sectores carenciados.  

Es muy positivo el avance que el país ha hecho en estos treinta meses en materia de Energías Renovables a través del Plan Renovar.

Un análisis más enfocado en lo sub sectorial indica que no hay avances significativos y contundentes en materia de hidrocarburos que muestren un verdadero cambio estructural de las tendencias precedentes, a las cuales la DECLARACION DE COMPROMISO pretendía modificar.

Finalmente, y como hecho destacable y alentador existe un importante conjunto COMPROMISOS ACORDADOS en los cuales el cumplimiento todavía es parcial y que aún se estaría a tiempo de cumplir en lo que falta del período constitucional del mandato, si y solo si comprometieran de ahora en más acciones políticas concretas y eficaces con ese fin. Sin embargo, ya se puede conjeturar que estos no serán cumplidos si se persistiera en la actual situación de “cumplimiento parcial”. Entre estas podemos citar a título de ejemplo la siguiente: ¿Tendrá el Poder Ejecutivo Nacional antes del fin de mandato el Plan Energético Nacional terminado y en condiciones, para ser aprobado por el Congreso?

Dicho lo anterior; ¿no habrá llegado el momento de asignar a un funcionario la responsabilidad de alcanzar esos acuerdos de fondo para que los mismos puedan ser realmente implementados?

Finalmente digamos, a modo de conclusión, que  lo ocurrido en el mes de mayo con la ley de tarifas aprobada en el Congreso de la Nación y vetada por el Presidente de la Nación en ejercicio de sus facultades constitucionales demuestra que Argentina está lejos aún del ideal que significa la Política de Estado para la Energía: diálogo nulo inter fuerzas; diálogo insuficiente dentro del espacio Cambiemos; nula información al ciudadano que “tiene derechos a informarse”, pero pocas posibilidades reales de ejercer esos derechos.

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[1] Autor Grupo de Ex Secretarios de Energía; Editorial del IAE Mosconi  (2015)

[2] Estos estudios son hidrológicos; geológicos, edafológicos; ambientales, económicos y financieros; y son el sustrato de los Anteproyectos y Proyectos Hidroeléctricos.  Estos estudios y proyectos en el pasado fueron desarrollados por las empresas Agua y Energía e Hidronor y otras instituciones 

[3] Discursos varios del Presidente Macri abril y mayo 2018